국토부, 서울시 광화문 ‘감사의 정원’에 공사중지 사전통지…“절차상 위법 확인”

핵심 요약

국토교통부는 2026년 2월 9일 서울 광화문 광장에 추진 중인 서울시의 ‘감사의 정원’ 사업에 대해 국토계획법·도로법 위반 등 절차상 하자를 확인하고 공사 중지 명령의 사전 통지를 했다고 밝혔다. 사업은 지상에 높이 약 7m의 상징 조형물 22개를 설치하고 지하 차량 출입구를 전시공간으로 개조하는 내용을 담고 있다. 국토부는 도시관리계획·실시계획 변경과 개발행위 허가 등 필수 절차가 이행되지 않았다고 판단했으며, 서울시는 권한은 시에 있다며 정부와 협의를 계속하겠다고 밝혔다. 국토부는 관계 법령상 절차가 완료될 때까지 공사중지를 명령하고 2월 23일까지 의견 제출 기간을 부여했다.

핵심 사실

• 통보 시점: 국토교통부가 2026년 2월 9일 서울시에 공사 중지 명령 사전 통지를 했다.
• 사업 규모: 지상에 높이 약 7m의 상징 조형물 22개 설치 및 기존 지하 차량 출입구를 미디어월 등 전시공간으로 전환하는 계획이다.
• 법적 쟁점: 국토부는 해당 사업이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)과 도로법을 위반했다고 판단했다.
• 절차 미비: 광장에 조형물을 설치하려면 실시계획·도시관리계획 변경 고시가 필요한데 서울시는 이를 이행하지 않았다고 국토부는 밝혔다.
• 지하 공간 문제: 지하 공간 조성에 대해 도시관리계획·실시계획 변경 및 개발행위 허가가 없다고 지적했고, 도로법 시행령 적용 항목도 잘못 적용했다고 판단했다.
• 주민·관계기관 협의 누락: 국토부는 주민 의견 수렴과 재해영향평가 등 관계기관 협의가 빠졌다고 밝혔다.
• 조치 예정: 국토부는 법령상 절차 이행 때까지 공사중지를 명령하겠으며, 서울시에 2026년 2월 23일까지 의견 제출을 요구했다.
• 서울시 입장: 서울시는 도시관리계획 수립과 이행 권한은 서울시장에게 있다며 정부와 협의를 이어가겠다고 밝혔다.

사건 배경

광화문 광장은 역사적·상징적 공간이자 보행·교통 기능을 동시에 가진 도심 핵심 공간이다. 원래 광장은 도로와 광장의 성격을 동시에 지니는 도시계획시설로 결정돼 있어 시설 변경 시 도시관리계획·실시계획의 정비가 필요하다. 서울시는 6·25 전쟁 참전국에 대한 감사의 뜻을 표하는 상징 공간으로 ‘감사의 정원’을 제안했고, 지상 조형물과 지하 전시공간 조성 계획을 발표했다.

중앙정부와 지방자치단체 사이에서는 도심 공간 활용과 관련한 권한·절차 문제로 갈등이 잦았다. 특히 도로와 광장 등 복합적 성격의 부지에 새로운 시설을 도입할 때는 법령 해석과 절차 이행 여부가 쟁점이 돼 왔다. 이번 사안은 광장의 법적 지위와 설계 변경에 따른 행정절차 이행 여부가 핵심으로 떠올랐다.

주요 사건 전개

서울시는 지난해 해당 사업을 설계하고 조감도를 공개한 뒤 추진해 왔고, 지상에는 22개의 상징 조형물을 세우고 지하 출입구를 전시공간으로 바꾸는 계획을 만들었다. 국토교통부는 지난해 12월 학계 및 전문가 회의 두 차례와 현장 점검, 서울시 관계자 질의응답을 거쳐 절차상 위법 가능성이 있다고 보고 사실관계를 확인했다.

국토부는 광화문 광장의 도시계획시설 성격을 근거로, 조형물을 설치하려면 실시계획을 변경·작성하고 이를 고시해야 한다고 설명했다. 그러나 서울시는 이러한 변경·고시 절차를 따르지 않았다고 국토부는 판단했다. 지하 공간 관련해서도 도시관리계획·실시계획 변경과 개발행위 허가가 누락됐다고 국토부는 밝혔다.

이에 따라 국토부는 2월 9일 서울시에 공사중지 명령의 사전 통지를 발송하고, 관련 절차를 이행할 때까지 공사를 정지하겠다는 입장을 전했다. 서울시는 즉각 권한은 시에 있다며 정부와 지속 협의하겠다는 입장을 내놨고, 양측은 절차·권한 문제를 두고 추가 논의를 예고했다.

분석 및 의미

법률적 측면에서 이번 통지는 지방자치단체의 도시공간 재구성 사업이 중앙정부의 도시계획·도로 관련 법령과 충돌할 때 어떤 절차를 거쳐야 하는지를 다시 확인시켰다. 실시계획·도시관리계획 변경과 개발행위 허가는 행정적 정합성과 주민·관계기관 의견 수렴을 확보하기 위한 핵심 장치다. 이 과정이 생략되면 사후에 사업 중단이나 설계 변경, 비용 증가로 이어질 가능성이 커진다.

정치적 측면에서는 중앙과 지방 간 권한 충돌을 둘러싼 논쟁으로 비화할 소지가 있다. 광화문은 상징성이 큰 공간인 만큼 사업 추진 과정의 투명성과 합법성 확보 여부가 여론 형성에 직접 영향을 미칠 수 있다. 서울시가 권한을 주장하는 것과 국토부가 절차적 위법을 지적하는 것은 향후 합의 과정에서 타협점을 찾기 어렵다는 신호일 수 있다.

경제·행정적 파급효과도 주목할 필요가 있다. 공사 중단 또는 설계 변경은 추가 비용과 공사 지연을 초래할 수 있고, 국제 행사나 공공 일정과의 충돌 가능성도 있다. 향후 절차 이행 과정에서 재해영향평가·주민 의견 수렴 결과 등이 어떻게 반영되는지가 사업의 향방을 좌우할 것이다.

비교 및 데이터

위 표는 현재 공개된 핵심 수치와 행정 일정을 정리한 것이다. 비교 대상 사업들과 마찬가지로, 도심 핵심 공간의 설계 변경은 법적·환경적 평가와 주민 의견 수렴을 포함해야 한다는 점이 강조된다. 향후 도시관리계획·실시계획 변경 절차가 진행되면 추가적인 수치와 일정이 공개될 전망이다.

반응 및 인용

국토부는 공식 통보의 배경과 절차적 이유를 강조하며 법령 준수를 요구했다. 아래 인용은 통지의 요지와 맥락을 간결히 전달한다.

감사의 정원은 도시계획시설에 해당하는 광화문에 설치되는 사업으로, 실시계획·도시관리계획 변경 등 관련 절차가 이행되지 않아 위법성이 확인됐다.

국토교통부 (공식 발표)

서울시는 사업 권한과 절차 이행의 정당성을 주장하며 중앙과의 협의를 예고했다. 다음 인용은 시의 입장을 요약한다.

광화문광장 관련 도시관리계획 수립과 이행 권한은 서울시장에게 있으며, 시는 관련 절차를 이행해 왔고 정부와 지속해서 협의할 것

서울시 (공식 입장)

도시계획 전문가들은 법적 절차의 누락이 향후 쟁점화될 가능성을 언급했다. 전문가 의견은 절차적 보완의 필요성을 중심으로 제기됐다.

공공공간의 기능 변경은 법적·환경적 검토와 주민 의견 수렴을 통해 정당성을 확보해야 한다. 절차 미비는 비용·신뢰 문제로 이어질 수 있다.

도시계획학계 전문가 (익명 요청)

불확실한 부분

• 법 적용 세부 해석: 도로법 시행령 중 어떤 항목(5호·12호) 적용이 맞는지에 대한 법리적 해석 일부는 양측 주장 차이가 있어 추가 확인이 필요하다.
• 예상 비용·일정 영향: 공사 중단이 실제로 초래할 비용 규모와 공사 재개 시점은 현재 공개된 자료만으로는 정확히 예측하기 어렵다.
• 최종 판단 시점: 서울시와 국토부 간 협의·이의제기 과정에서 최종 행정처분이나 법적 판단이 어떻게 나올지는 아직 확정되지 않았다.

총평

이번 사안은 핵심 도심 공간을 대상으로 한 지방정부의 문화·기념시설 조성 시 중앙정부의 도시계획·도로법적 검토가 어떻게 작동하는지를 시험하는 사례다. 절차적 정합성과 주민·관계기관 협의는 단순한 형식이 아니라 사업의 지속 가능성과 공공의 신뢰를 확보하는 필수 요소임이 다시 확인됐다.

앞으로는 서울시가 도시관리계획·실시계획 변경과 관련 법적 요건을 어떻게 보완하는지, 국토부와의 협의가 어떤 방식으로 마무리되는지가 사업의 성패를 좌우할 것이다. 시민·전문가·행정 간 투명한 정보 공개와 합의 과정이 남아 있는 쟁점을 해결하는 관건이다.

출처

• 경향신문 (언론)